Hur hamnade vi där vi är - svensk säkerhetspolitisk utveckling

Var femtionde år ger Klubben Brunkeberg ut en jubileumsbok med uppsatser om vad som skett de senaste femtio åren inom olika områden som kultur, samhälle mm. Nedan återfinns det av mig skrivna kapitlet som avhandlar den säkerhetspolitiska utvecklingen sedan 1967 då den förra jubileumsboken gavs ut. I många stycken är det en kritisk granskning av hur vi idag hamnat i ett sämre läge än för femtio år sedan.

Karlis Neretnieks

Att med femtio års mellanrum dokumentera vad som tilldragit sig under de gångna åren är inte bara ett sätt att bevara historien, det leder också till eftertanke.

För femtio år sedan stod vi mitt uppe i det Kalla kriget. USA och Sovjetunionen dominerade helt den säkerhetspolitiska scenen. Sverige var officiellt alliansfritt med målet att försöka hålla sig utanför ett eventuellt krig i Europa ”Alliansfrihet syftande till neutralitet i krig”. Till stöd för den politiken hade vi en för våra förhållanden stark försvarsmakt (Krigsmakten fram till 1975). Fördelarna för någon att försöka utnyttja svenskt territorium skulle uppvägas av de kostnader som det innebar att angripa Sverige. Det fanns också en klar insikt hos dåtidens svenska beslutsfattare att möjligheterna att endast med egna resurser avvärja ett stort upplagt angrepp mot Sverige var begränsade. Säkerhets- och försvarspolitiken måste därför möjliggöra att kunna ta emot utländsk hjälp. Ca 3% av bruttonationalprodukten avdelades till försvarsändamål.

Genom att Sverige utgjorde en ”sköld” för Natolandet Norge och att det svenska försvaret var tillräckligt starkt för att det skulle var möjligt att hinna (inom någon eller några månader) bistå Sverige så fanns det för Nato också starka skäl att ha ett nära samarbete med Sverige.  Sammantaget en enkel och lättbegriplig doktrin såväl ur svensk som Natosynvinkel.

De senaste femtio åren kan säkerhetspolitiskt delas upp i fyra perioder: det tidiga Kalla kriget fram till ca 1970, det senare Kalla kriget fram till Sovjetunionens upplösning 1991, den ”eviga fredens tid” fram till Rysslands angrepp på Ukraina 2014 och den nu pågående ”hysteriska famlandets tid”.

Skälet till att dela det Kalla kriget i två perioder grundar sig på hur den svenska neutralitetspolitiken omdefinierades omkring 1970. Från att neutraliteten varit ett säkerhetspolitiskt instrument blev det en dogm. Under de tidigare delarna av det Kalla kriget fanns en klar tanke, som också signalerades till utlandet, att om vi hotades eller angreps så måste en angripare (Sovjetunionen) räkna med att vi gjorde gemensam sak med Nato. Hur eventuella hot mot Sverige skulle kunna tolkas beskrevs dock inte, där skulle Sovjetunionen sväva i ovisshet. Sovjetunionen skulle alltid behöva ta med i kalkylen att om man vidtog några åtgärder i det nordiska området så fanns risken att Sverige anslöt sig till Nato. Efter ca 1970 blev i stället budskapet, både inom landet och utåt, att vi skulle förhålla oss neutrala vad som än hände i vår omvärld. Realpolitik förvandlades till en dogm.

Denna glidning illustreras av skrivningarna i ”Om kriget kommer”, en broschyr som delades ut till alla hushåll. I 1961 års upplaga av skriften nämns ingenstans varken neutralitet eller alliansfrihet. I 1989 års upplaga står det ”Om det blir krig ska vi vara neutrala och inte gå med på någondera sidan”.

Intressant nog återspeglas inte denna omsvängning lika tydligt i hur Sveriges hemliga (för svenska folket hemliga) samverkan med Nato utvecklades.

Samarbetet med Nato kan sägas ha börjat redan innan Nato fanns. I samband med diskussionerna att skapa en Nordisk försvarsallians 1948/49 gjordes det upp planer på hur de skandinaviska länderna skulle kunna samordna sina försvarsansträngningar i händelse av ett sovjetiskt angrepp. Det gällde sådana frågor som hur spärra östersjöutloppen, utnyttja varandras flygbaser, samordning av underrättelsetjänst m fl. Att Danmark och Norge valde att gå med i Nato 1949 innebar inte att planerna som sådana miste sin aktualitet. Problemen förknippade med att försvara den skandinaviska halvön var desamma. Det fanns därför alla skäl att även fortsatt försöka samordna olika typer av insatser i det nordiska området även om det nu gällde Nato och inte bara Norge och Danmark. Samarbetet borde dock hållas hemligt för att undvika intrycket att vi trots vår alliansfrihet ändå var en del av alliansen. Under hela denna tidiga period av det Kalla kriget var det också en vedertagen sanning att vi i händelse av ett angrepp på Sverige borde föra striden på ett sätt som gav möjligheter att ta emot hjälp.

Det är också sannolikt att den planerade anskaffningen av svenska kärnvapen påverkades av det hemliga Natosamarbetet. Under 50- och 60-talen bedrevs det ett omfattande arbete i Sverige att utveckla egna kärnvapen. Arbetet var långt framskridet bl a byggdes en kärnreaktor med syftet att framställa klyvbart material till kärnvapen. Såväl de bandkanoner som togs fram för armén som attackflygplanet A32 Lansen var tänkta att kunna leverera kärnvapen.  Kärnvapenprogrammet avbröts i slutet av 1960-talet. Även om det för närvarande inte föreligger några skriftliga källor talar mycket för att USA då gav Sverige garantier att även vi skulle omfattas av det amerikanska ”kärnvapenparaplyet”. Det av flera skäl. Det kan knappast ha legat i USA intresse att ytterligare länder skaffade sig kärnvapen, speciellt inte sådana där USA bara hade ett begränsat inflytande på hur de eventuellt skulle användas. Eftersom det dessutom var ett starkt amerikanskt intresse i att Sovjetunionen inte skulle kunna utnyttja svenskt territorium och därmed hota andra alliansmedlemmar så kanske det inte kostade så mycket att ge den garantin. Skulle Sverige angripas med kärnvapen så var det ett direkt hot mot Nato varför ett amerikanskt svar med kärnvapen ändå var en naturlig åtgärd.  

Under 70-talet skedde en tydlig omsvängning i den svenska politiska retoriken. Neutraliteten hyllades som en i det närmaste religiös sanning. Oberoende av vad som eventuellt skulle kunna ske så skulle vi förhålla oss neutrala. Det tidigare samarbetet med Nato som hade skett på tämligen stor bredd och berört ett ganska stort antal personer i såväl Krigsmakten och som i stora stycken var satt på pränt i form av olika planer avbröts till stora delar. Kontakterna och samordningen med Nato fortsatte dock, även om det genomfördes under avsevärt diskretare former.

Det som skedde var att var att samarbetet personaliserades, lades utanför linjeorganisationen, det så väl i regeringskretsen som i Försvarsmakten. I stort sett ingenting skrevs längre ned. Även antalet invigda minskade avsevärt.  I regeringen krympte kretsen under 70-talet till att i stort sett bara omfatta stats- och försvarsministrarna. I Försvarsmakten övergick samarbetet till en modell där olika chefer knöt personkontakter med sina motsvarigheter, främst då i Norge och Danmark. Vid informella möten diskuterades hur man skulle agera i olika hypotetiska krigsfall.  I praktiken innebar det att man gav varandra en viss insyn i respektive lands krigsplanläggning vilket gjorde det möjligt att anpassa den egna planläggningen till vad en presumtiv allierad sannolikt skulle göra. De tekniska möjligheterna att samverka med Nato, t ex vad avser samordning av flygstridskrafter avvecklades inte. Underrättelsesamarbetet byggdes ut, bl a fick Nato möjligheter att ta del av FRA (Försvarets Radioanstalt) spaningsresultat i realtid.  Krigsplaceringen av svenska officerare i olika Natostaber upphörde inte. Den svenska krigsplanläggningen förändrades inte heller. Sovjetunionen var och förblev huvudmotståndaren.  

Det går att spekulera i orsakerna till denna omsvängning, från en pragmatisk och realpolitisk syn på Sveriges strategiska läge till en i offentliga sammanhang dogmatisk neutralitetspolitik. En anledning skulle kunna vara att man trodde att en sådan hållning skulle minska Sovjetunionens benägenhet att angripa Sverige i händelse av ett krig i Europa. Knappast en rimlig förklaring då Sveriges strategiska läge inte på något vis hade förändrats.  Skälen för Nato och Sovjetunionen att utnyttja svenskt territorium var fortfarande lika starka. Ett annat skäl, mera troligt med hänsyn till att samarbetet fortsatte trots ihärdiga förnekanden om att det existerade, skulle kunna vara att den svenska opinionen till delar hade blivit uttalat amerikafientlig. För att då blidka, eller för att ha fortsatt ha stöd av, företrädare för denna opinion skärptes retoriken samtidigt med att kretsen inblandade minskades, framförallt i den politiska sfären. Det går inte att utesluta att man också började tvivla på enskilda personers pålitlighet, något som rimligtvis också borde tala för att antalet personer som var insatta i det svenska Natosamarbetet borde begränsas.   

Det bör här påpekas att Olof Palme, som var mycket väl insatt i vad som pågick, trots sin stundtals mycket amerikafientliga retorik, i personliga samtal starkt betonade att det militära samarbetet med Nato, främst USA, inte fick äventyras. Det oberoende av vad han själv, eller andra politiker, sa offentligt.

En reflektion man kan göra kopplat till den allt starkare betoningen på Sverige skulle försvara sin neutralitet mot vem det än månde vara, och att vi inte förberedde eller räknade med utländsk hjälp, är varför Försvarsmakten tilläts bli allt svagare från 1968 och framåt. Försvarsbudgeten sjönk från ca 3,5 % av BNP vid slutet av 60-talet till ca 2,5 % 1989.  Självfallet kan man söka ekonomiska förklaringar, pengarna kunde användas till politiskt populärare saker, men det är heller inte osannolikt att en ny generation politiker som själva saknade erfarenheter från beredskapstiden och som dessutom påverkades av samhällstämningarna under 70-talet hade en mer negativ inställning till militärt försvar än sina föregångare. Klart är dock att retoriken stämde illa med våra praktiska möjligheter att göra neutralitetspolitiken trovärdig.

Sovjetunionens upplösning 1991 ställde Sverige i ett fullständigt ny säkerhetspolitiskt läge. Efter en viss tvekan på några år, där den osäkra utvecklingen i det forna Sovjetunionen ingav fortsatt oro, började det i Sverige växa fram en syn att risken för ett eventuellt krig i Europa kunde avskrivas - ett militärt hot mot Sverige var inte aktuellt inom överskådlig tid, om ens någonsin.

Konsekvensen blev att Försvarsmaktens förmåga att möta ett angrepp mot Sverige i stort sett avvecklades. Den återstående organisationen inriktades på att kunna lösa begränsade internationella uppgifter. Försvarsanslagen sjönk från 2,5 % av BNP år 1989 till ca 1,1 % 2009. Konkret innebar det att antalet markstridsförband minskade från ca 400 bataljoner till 16[1], antalet stridsflygplan från ca 300 mm till 100, antalet ytstridsfartyg från ca 30 till 7, antalet ubåtar från 12 till 4. Den logistik- och ledningsorganisation som krävs för ett nationellt försvar avvecklades. Hela det civila försvaret med ansvar för det civila samhällets överlevnad i krig vad avser försörjning, sjukvård, transporter mm avvecklades fullständigt.

I linje med denna inriktning avskaffades i praktiken också värnplikten år 2009.

Utöver att den nationella försvarsförmågan avvecklades skedde också en radikal ominriktning av säkerhetspolitiken i stort. Från en neutralitetspolitik som officiellt drivits under närmare tvåhundra år till att Sverige blev medlem i en allians. Inträdet i EU 1995 innebar att Sverige påtog sig förpliktelser gentemot andra länder i händelse av allvarliga kriser eller i värsta fall krig. Svensk säkerhet skulle hanteras tillsammans med andra. En följd av EU-inträdet som väckte förvånansvärt lite uppseende och debatt, det speciellt mot bakgrund av det tidigare nästan fanatiska försvaret av den svenska neutralitetspolitiken i vissa kretsar. Möjligen kan man söka förklaringen till frånvaron av debatt i att ingen, eller åtminstone väldigt få, såg framför sig några situationer där solidaritetsklausulen i EU-fördraget skulle behöva utlösas.   

Till bilden hör också att Sverige redan 1994 hade anslutit sig till PfP (Partnership for Peace. Efterhand utvecklades medlemskapet i PfP till att omfatta allt mer kvalificerad övningsverksamhet tillsammans med olika Natostater. Sverige deltog också i flera Natoledda internationella insatser bl a i Bosnien på 1990-talet och i Afghanistan under 2000-talet. Beröringsångesten med Nato minskade.

En mycket viktig händelse som drastiskt ändrade Sveriges situation var de Baltiska ländernas inträde i Nato 2004. Sverige var nu i praktiken omgivet av Natostater (Finland undantaget). Något som av de flesta sågs som ett starkt bidrag till ökad svensk säkerhet. Den svenska regeringen uttalade också sitt kraftiga stöd för de baltiska staternas vägval.

Något som väldigt få reflekterade över vid denna tidpunkt var dock vilka konsekvenser det skulle kunna ha i ett läge där Ryssland, som vid den tidpunkten var starkt försvagat, åter skulle utgöra ett militärt hot mot sina grannar.

Denna period kan sägas ha pågått fram till den ryska annekteringen av Krim år 2014. Visserligen skedde en viss retorisk omsvängning i försvarsbeslutet 2009 efter Georgienkriget året innan, men den innebar inga konkreta åtgärder vad avsåg förmågan att försvara Sverige. Tidigare planerade nedskärningar av Försvarsmaktens förmåga fortsatte. Som nämnts avskaffades värnplikten i detta försvarsbeslut. Även tidigare inplanerade materielprojekt som t ex att ge flottans fartyg en adekvat luftvärnsbeväpning skrinlades.  Inriktningen att Försvarsmakten främst skulle organiseras för internationella insatser bibehölls. Så sent som i oktober 2102 uttalade den då sittande försvarsberedningens ordförande att "Ryssland drar sig österut. Europa säkrare än på länge."  Mentalt satt Sverige fortsatt kvar i ”den eviga fredens” synsätt, förstärkt av den då sittande borgerliga regeringens kraftiga ovilja att avdela pengar till försvaret, kanske tydligast illustrerat av dåvarande statsministerns, Fredrik Reinfeldt, uttalande år 2013 att ”Försvaret är ett särintresse”.

Perioden kan sammanfattas med att den kanske illustrerar två mänskliga egenskaper: önsketänkande och oförmåga att tänka om. Inledningsvis tolkades utvecklingen Ryssland och Europa på mest positivt tänkbara sätt. Därefter, när klimatet blev kärvare, när den ryska upprustningen, militära övningsverksamheten och utrikespolitiken började ta sig alltmer aggressiva former, en ovilja att se och acceptera att den säkerhetspolitiska miljön var på väg att förändras.

Den period som inleddes år 2014 kan benämnas ”det hysteriska famlandets tid”. Vändpunkten var den ryska annekteringen av Krim i januari 2014.  Även de mest naiva började inse att vi stod inför en oroligare och farligare tid. Alla politiska partier deklarerade att Sveriges läge hade blivit mer utsatt och att det borde vidtas åtgärder för att öka landets säkerhet.

Även om alla var överens om att det nationella försvaret borde stärkas blev de konkreta åtgärderna begränsade. Den minsta gemensamma nämnare man kunde enas om var att den organisation som beslutats är 2009, främst avsedd för internationella insatser, skulle modifieras något för att bättre lämpa sig för nationellt försvar. Försvarsanslaget skulle succesivt höjas så att det efter fem år (2020) skulle vara ca 10% högre än det var vid utgångsläget (2015). Även om det presenterades som en förstärkning av försvaret innebar det inte någon påtaglig ökning av försvarsförmågan. Antalet krigsförband förblev detsamma och mycket av nödvändig materiell förnyelse inrymdes inte i planerna. Försvarsanslaget förblev oförändrat som andel av BNP, ca 1 %.  Lägst i Norden där övriga länder låg på ca 1,5 %. Anledningarna till oviljan att satsa mer på landets försvar kan man bara spekulera i; oförmåga att acceptera tanken att Sverige skulle kunna drabbas av krig efter 200 år av fred, kvarhängande önsketänkande från ”den eviga fredens tid”, politisk oförmåga att i ett välfärdssamhälle omfördela resurser från sociala förmåner till något som antagligen ger få röster, bristande erfarenhet och förmåga att tänka i säkerhetspolitiska termer, förklaringarna kan vara många och flyter sannolikt in i varandra. 

Genom att försvarsöverenskommelsen hade en mycket bred förankring i Riksdagen ledde det också till konsekvensen att försvarsfrågan i praktiken avfördes från dagordningen. Partierna hade berövat sig själva handlingsfriheten att föreslå ökade anslag. Ett sätt för flera politiska partier att försöka dölja oviljan att satsa nödvändiga resurser på försvaret blev att flytta försvarsdebatten från kostsamma nationella åtgärder till att istället diskutera internationella samarbeten.

Där utkristalliserade sig två huvudlinjer: svensk Natoanslutning alternativt ökad nordisk samverkan. För Norge och Danmark var Natomedlemskapet grundstenen i deras säkerhetspolitik där en ökad samverkan med Sverige bara var intressant om det kunde ses som ett komplement till denna övergripande inriktning. För Sveriges del innebar det att om samarbetet skulle innebära samverkan i krig att svensk planering skulle behöva anpassas till Natos krigsplanering, något som i praktiken skulle kräva ett svensk Natomedlemskap. En politiskt obekväm lösning för flera partier.

Alternativet till ett Natomedlemskap som efterhand växte fram var ett närmande till Finland. Också ett land som heller inte var medlem i Nato. Sannolikt insåg dock båda ländernas statsledningar de säkerhetspolitiska begränsningar som fanns i ett svensk-finskt militärt samarbete. Det kunde ge effektiviseringar, eventuellt också ekonomiska fördelar i fred, kanske också i viss mån öka osäkerheterna i ryska kalkyler, med det innebar inte någon garanti för att ett angrepp skulle mötas med gemensamma krafter. Till det skulle det behövas en långtgående formell militärallians och en gemensam säkerhetspolitik. Dessutom var man sannolikt också fullt medveten om att ett sådant samarbete inte skulle eliminera behovet av annan hjälp i händelse av ett angrepp.

Såväl Finland som Sverige utvecklade därför kraftigt samarbetet med Nato under den här perioden, bl a genom ett allt aktivare deltagande i olika Natoövningar i Östersjöområdet. Redan tidigare hade en långtgående anpassning av ländernas försvarsmateriel påbörjats i en riktning där det skulle vara enklare att samverka med Nato, främst USA.  Det svenska flygvapnet övergick t ex till att använda sambands och dataöverföringssystem som gjorde det möjligt att samverka med Nato flygstridskrafter. Politiken kan enklast beskrivas som ett sätt att närma sig Nato så långt överhuvudtaget möjligt utan att formellt bli medlemmar i alliansen. 

I mångt och mycket kan säkerhetspolitiken under de gångna femtio åren sägas ha gått hela varvet runt. Ryssland är åter ett hot, att bädda för hjälp från Nato är på nytt en nödvändighet. Dock läget är i flera avseenden annorlunda än vad det var för femtio år sedan.

Det starka försvar Sverige hade på femtio- och sextiotalen gav oss ett visst mått av handlingsfrihet. Vi hade då förmågan att stå emot ett angrepp under tämligen lång tid, kanske några månader. Eventuell hjälp behövde därför inte vara förberedd i detalj, det fanns tid för att anpassa den till händelseutvecklingen. Det är inte förhållandet i dag. Nu är vi i behov av omedelbar hjälp.

De baltiska staternas Natomedlemskap som vi inledningsvis såg som ett bidrag till ökad svensk säkerhet har i viss utsträckning förvandlats till det motsatta. De kan inte försvara sig själva mot ett eventuellt ryskt angrepp. De är helt beroende av mycket tidig hjälp från andra medlemmar i alliansen. En av förutsättningarna för att de ska få denna hjälp är att Nato kan utnyttja svenskt territorium, främst då svenskt luftrum och sjöterritorium. Möjligheterna för Sverige att stå utanför en eventuell väpnad konflikt i Östersjöområdet har minskat.

Teknikutvecklingen har skapat förutsättningar för ett tämligen uppenbart ryskt motdrag som i praktiken skulle omöjliggöra för Nato att effektivt stödja de baltiska staterna.  Genom att tidigt ”låna” delar av svenskt territorium skulle Ryssland med moderna långräckviddiga luftvärns- och sjömålssystem kunna hindra Nato att lämna ett effektivt stöd till sina alliansmedlemmar i Baltikum. De ryska incitamenten för ett militärt angrepp mot Sverige kopplat till en konflikt i Baltikum är mycket starka.

Även förändringar utanför Sveriges närområde måste idag vägas in i svenska bedömningar på ett annat sätt än tidigare. Vilket inte gör bilden mindre komplicerad.

En av hörnstenarna i europeisk säkerhet var tidigare USA:s starka militära närvaro i Europa. Den reducerades drastiskt efter det Kalla krigets slut. Det är ytterst osannolikt att USA på nytt kan avdela tillnärmelsevis liknande resurser för att möta det ökande ryska hotet i Europa.  Det av flera skäl. Nödvändigheten att balansera Kina i Stillahavsområdet, d v s göra det trovärdigt att man kommer bidra till att försvara sina allierade i Asien, bl a Japan Filippinerna och Sydkorea gör att stora resurser måste avdelas till den delen av världen. Likaså kräver andra oroshärdar som t ex Mellanöstern amerikansk militär närvaro. USA har och kommer inte att ha resurser för ett mycket omfattande militärt engagemang i Europa, liknande det under Kalla kriget. Amerikanska politiker har också under längre tid ställt frågan varför amerikanska skattebetalare ska dra det tyngsta lasset när det gäller försvaret av Europa. EU har fler innevånare än USA och en ungefär lika stor ekonomi.

Även om EU aldrig i praktiken haft något inflytande när det gäller Europas militära säkerhet, så har unionen spelat en viktig roll när det gäller andra maktmedel, bl a ekonomiska sanktioner. Exempelvis de som infördes mot Ryssland i samband med annekteringen av Krim 2014. Den politiska utvecklingen de senaste åren, kanske främst den framväxande nationalismen i flera medlemsländer, tyder på att även EU som säkerhetspolitisk aktör håller på att försvagas. 

Sammantaget befinner sig Sverige i ett i många stycken sämre läge idag än vad vi var för femtio år sedan.

Hur de senaste årens turbulens och våra åtgärder, snarare brist på åtgärder, för att möta utmaningarna kom att påverka Sveriges säkerhet kommer sannolikt att ge författarna till nästa jubileumsbok, år 2067, åtskilligt att skriva om.

                                                                              *****

Karlis Neretnieks är generalmajor och tidigare rektor för Försvarshögskolan. Han ha också varit bland annat operationsledare i dåvarande Milo Mitt och chef för Gotlands regemente (P18). Han är ledamot av Kungl Krigsvetenskapsakademien. 

---

[1] En bataljon innehåller, mycket grovt räknat, ca 1000 personer.